做好采矿用地保障，解决采矿用地征地滞后问题

采矿用土地作为土地资源的重要组成部分，在矿业开发利用、土地节约集约利用、矿山生态修复、国土空间开发规划等方面发挥着重要作用。2022年11月18日，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》，从统筹规划用地规模和布局、鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续等6个方面保障采矿用地合理需求。
　　值此政策发布之际，笔者调研了目前采矿用地基本制度及用地路径取得方式，并以国内某露天矿为例，分析了因采矿用地征地滞后对矿山采场参数、作业组织和生产成本的影响，进一步分析了做好采矿用地保障的必要性。
　　采矿用地现状
　　采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。采矿用地的现状与我国土地制度的发展密切相关。由于我国实行的国有土地和集体土地两分法的基本制度，且各级政府长期以“土地财政”为主，导致取得土地的申请、审批手续严格、复杂和繁琐，且成本高。
　　根据土地管理法，目前，我国采矿用地的路径主要包括以划拨方式取得国有土地使用权，通过土地征收方式，以土地租赁或土地作价出资（入股）等方式，通过招拍挂方式取得国有土地使用权，通过出让、出租方式取得集体建设用地使用权，集体土地承包、租赁等流转方式，申请临时用地和改革试点地区8种方式。
　　矿山生产组织受采矿用地征地滞后影响较大
　　矿山采矿用地征地工作滞后，不能满足矿山正常运行要求，给矿山的生产组织带来严重影响。以露天矿山为例，由于征地滞后，矿山生产不能按照生产计划进行，容易造成剥离欠量；征地滞后会对采场生产参数产生影响，矿山为了保证生产，不得不进行台阶并帮和并段处理，或将导致设备工作线缩短、运距增加、高差增大、作业效率降低等；由于征地滞后，还将对排土场的正常作业产生很大影响，使得排土路线复杂、排土顺序不当、道路移设困难等。此外，如政府部门、企业和村民之间沟通不到位，将导致矿山附近村民拦工、进入生产现场干扰生产甚至滋事等事件发生，严重干扰矿区正常安全生产活动。
　　影响采场参数。矿山为保证生产及正常工作计划，一般采用先并帮再缓帮等技术措施应对征地滞后所带来的困难，但由此会对采场参数产生影响，使采场参数异常，主要表现为工作线长度缩短、平盘进度不均衡、工作面宽度变窄、运距增加、高差增大等。
　　以国内某典型露天矿山为例，由于征地滞后，矿山对某些平台进行并段处理，导致矿坑工作线总长从2005年底的25123米减少到2006年底的16305米，又减少到2007年底的10680米，2009年2月份的统计数据为10280米，而现有设备开展正常生产工作至少需要17000米工作线长度。工作线缩短，使平盘生产设备布置更加复杂、运输路线增加、高差增加，对平盘生产设备生产效率的发挥产生很大影响。
　　通过分析该露天矿山2008年—2009年1345米~1405米5个平台平均宽度数据可以看出：2008年6月份—2009年6月份，这5个平台平均宽度大致呈下降趋势。2008年6月份，1405米以上平台已经剥离并且并帮处理，但1405米以下工作帮平台宽度较为适宜，而且工作线较为规整，便于平盘生产设备效率正常发挥。但由于征地工作未能及时到位，随着生产推进，至2009年1月份，1345米平台宽度大幅上升，平均宽度达到400米以上，而1360米~1405米工作平台宽度大幅下降，下降至100米以下，其中平台宽度最窄处仅35米，使得平盘推进面变得十分不规则。
　　产生这种情况的主要原因是征地滞后，上层平盘推进不断受阻，使下层某个或某些平盘的宽度大大增加，而上层工作平盘的宽度大幅缩减。上层平盘宽度变窄，工作面变得不规则，使工作面设置难以规范，生产组织过程中电铲调动频繁，电铲运行困难，设备效率下降，并且给矿山的生产安全埋下隐患。
　　影响作业组织。由于征地滞后，该露天矿平台宽度变窄，平盘推进线不规范，使爆破作业不能按照既定计划进行，导致每月爆破次数增加，每次爆破量减少。
　　征地滞后使该露天矿月平均爆破次数增加、平均爆破量减小，必然导致生产效率降低，走铲避炮时间增加，为矿山的安全高效生产带来负面影响。
　　此外，由于排土场征地工作滞后，容易造成排土作业组织不能按照既定计划进行，从而造成排土场参数异常、排土顺序不当、土石物料分布不合理、排土路线复杂等。同时，由于征地滞后导致的采场参数的异常，造成采场至排土场的实际运距高差增大。矿山为了达到运输路线坡度要求（运输路线坡度应小于8%），采用折返或回旋的排土路线，使排土设备柴油消耗量大幅增加，轮胎磨损加剧，对排土成本和排土效率产生很大影响。此外，由于排土顺序不当、土石物料分布不合理，对排土车辆与排土设备的安全带来很大隐患，容易造成泥石流等灾害。
　　干扰生产事件频频发生。在实际征地过程中，村民常常对补偿方案不满意，村民拦工、进入矿山工作现场干扰生产甚至滋事的事件频频发生，严重影响矿区正常的安全生产活动。
　　从2004年起，该露天矿多次出现村民拦工事件，年影响产量约330万立方米。2009年，该露天矿共发生村民拦工111次，影响电铲作业时间1931小时。通过对电铲受影响时间的统计，结合电铲生产效率，折合对产量的影响为318万立方米。村民擅自进矿，会干扰矿山生产，导致设备闲置浪费，完不成生产任务；同时，盲目进入矿区的人员或车辆不懂矿山安全规则，矿山工作人员难以及时发现村民进矿，严重影响矿山安全和村民自身的安全。
　　生产成本影响。由于征地滞后所带来的采场参数、设备效率和产量等的变化，均对矿山技术经济指标带来不同程度的影响。对生产成本的影响主要表现在以下3点。
　　一是采场参数异常导致采剥总量减少，设备待工时间增加，采运设备效率下降，单位立方米采剥成本增加。2009年，该露天矿由于征地滞后，采运设备效率下降约10%，单位立方米采剥成本增加约0.7元。
　　二是征地进展慢，影响矿山生产路线和排土场的正常使用，致使矿山生产运距增加，导致运输成本增加。2009年，该露天矿由于征地滞后使近距离排土场使用推迟约1.5年，到使用时运距比原计划增加约500米（外排土量约每年2000万立方米），运费每年增加约2500万元。
　　三是征地滞后造成各种补偿和赔偿费用增加。从长期看土地价格具有上涨趋势，同时涨幅具有不确定性，导致征地费用超出矿山征地规划的情况时有发生；而且由于征地问题导致的设备损坏、人员伤亡等事故在矿山偶有发生，使得矿山在此方面的补偿和赔偿费用增加。（中国冶金报）