特朗普政府如今拥有一个重新定义非洲在美国国家利益中角色的黄金机遇。
特朗普政府冻结对外援助、终止美国国际开发署（USAID）合同以及颁布关于矿产生产的行政命令，标志着美国外交政策的一次决定性转向。行政当局旨在将海外参与重新定位，不再主要作为人道主义努力，而是将其打造为国家自力更生战略的组成部分。
在这一政策重新校准的核心，非洲——长期被排除在美国外交政策的边缘——如今在全球关键矿产竞争中占据了更为关键的位置。随着美国面临关键矿产需求与国内生产能力之间日益扩大的缺口，同矿产丰富的非洲国家建立伙伴关系变得不可或缺。发展援助本身不再是目的，而是保障原料供应、重组供应链和巩固战略联盟的杠杆。
这意味着我们将越来越多地看到发展融资作为国家实力的工具。终止5341个对外援助项目不仅仅是官僚机构的精简,更标志着从后冷战模式向植根于产业政策、经济效用、地缘政治影响力和供应链韧性的现实主义框架的决定性转变。
01 特朗普政府与关键矿产
这一转变与关键矿产对美国国家安全日益增长的重要性密不可分。以阻止中国霸权为中心，特朗普第二任期政府正迅速试图确保关键资源。例如，在其第二任期上任尚不满百日之际，特朗普总统就提出了与乌克兰的“矿产换安全”协议，向美国所有的国际伙伴昭示了本届政府的优先事项。最近，特朗普政府斡旋达成了一项由美国调解的卢旺达与刚果(金)之间的和平协议，将地区稳定与美国获取刚果（金）钴和铜联系起来。
因此，这些新政策不仅仅是对援助效率低下的不满，更标志着美国发展优先事项的根本性重新定位。这种政策取向在最近的行政命令《立即采取措施增加美国矿产产量》中显而易见，它勾勒出一个具有选择性、“美国优先”的蓝图，旨在通过减少监管壁垒、加快许可审批以及调动联邦土地用于关键矿产的开采、提炼和加工，来加速国内关键矿产的生产。
该行政命令利用《国防生产法》的条款，简化私人资本对国内矿产项目的投资，并使国防部长成为协调产业政策规划和公私合作的主要负责人之一。最重要的是，该行政命令将美国进出口银行和美国国际开发金融公司（DFC）定位为产业政策的关键机制。
然而，该指令在阐述美国海外盟友在弥合超出承购协议范围（即国内生产能力之外）的缺口方面所扮演的角色时尚不完整，这可能在关键地区造成真空，进一步限制对对手的威慑。将美国的非洲伙伴视为次要考虑对象，会激励其疏远美国，并为中国更多的“一带一路”相关项目在非洲大陆铺平道路。
与此同时，美国计划加强其制造业，并在开采和加工基础设施上投资数十亿美元。虽然特朗普的行政命令在矿产生产方面为美国指明了正确方向，但与已确立的矿产丰富国家特别是非洲国家的伙伴关系至关重要。美国需要其全球南方盟友来弥合生产能力与需求之间的差距。
本届政府采取了一种不同于现状的方法，为与非洲国家接触并反击中国自身的发展议程提供了一个独特机会。通过资助矿产的勘探、开采和选矿流程，并辅以协调的海上安全安排，可以为美国在非洲的政策制定塑造一个更积极主动的方向。
02 非洲的重要性
根据美国地质调查局（USGS）提供的信息，非洲拥有许多对抗中国、实现工业独立所需的关键矿产。仅刚果（金）就拥有全球超过70%的钴、60%的钶钽铁矿和10%的铜，而非洲其他地区则拥有全球72%的铬铁矿、68%的铂、43%的锰、30%-35%的铝土矿、21%的石墨、10%的钨，以及份额快速增长的世界锂储量。这些资源对于美国电动汽车电池生产以及发展半导体、电子产品、军用级金属、国防技术开发和其他关键基础设施至关重要。
尽管非洲的矿产财富蕴藏着巨大潜力，但其战略价值远不止于承认其储量和未开发潜力，而是要对勘探、开采和加工进行协同投资，以建立有韧性的供应链。
特朗普总统最近宣布：“我们已经关闭了USAID小组，以消除浪费、欺诈和滥用……我们正在不知疲倦地努力开创涉及美国和许多非洲国家的新经济机会。”
这一愿景需要的不仅仅是援助改革，它更要求制定一项战略，将非洲国家定位为确保支撑美国经济和工业基础的原材料的关键伙伴。因此，特朗普政府必须在其旨在建立有韧性、自给自足的供应链的新经济举措战略中，优先考虑关键矿产的勘探和发现。中国长期控制着关键的供应链，并积极利用其力量对美国和其他国家实施市场限制。作为对近期关税的回应，中国通过对7种关键稀土元素实施出口限制，加强了对全球供应链的控制。这些矿产对于先进技术以及构建精密的国防装备和车辆舰队至关重要。
中国对关键矿产出口的扼制凸显了美国亟需迅速实现供应链多元化。铜、钴、锂、镓、锗和锑等元素是重要基础设施的关键组成部分，然而美国的国内生产无法满足需求。为了在日益竞争激烈且混乱的全球格局中保持经济和技术领导地位，美国必须带着长期投资框架，重新与其矿产丰富的非洲盟友合作。
03 未来应做什么
首先，美国应继续推进其对始于2022年的“供应链韧性倡议”（SCRI）的承诺，并敦促七国集团伙伴帮助实现2027年筹集6000亿美元的目标，以支持其全球基础设施融资。美国还应提供支持这些矿产运输和提炼的基础设施。
美国与非洲国家的贸易协议和投资应侧重于发展能力，以实施在直接转运至美国之前的关键矿产加工的前两个主要阶段：开采和选矿。
选矿（“矿石处理”阶段）为美国提供了一个战略机遇，既能提高原材料的价值，又能促进伙伴国家的经济发展。它通过改善矿石质量来生产更高品位的产品。通过投资和发展当地能力，美国可以区别于俄罗斯和中国所利用的做法，从而为双方利益建立长期关系。
这些项目符合美国的战略利益，能形成持久的伙伴关系，并能削弱恶意行为者的影响力。为了取得成功，这些伙伴关系将需要“供应链韧性倡议”（SCRI）支持的针对性投资，用于改善能源获取、加工设备以及升级连接内陆开采点和沿海枢纽的交通基础设施。这些投资将加强供应链两端的韧性，同时推进互利共赢的战略伙伴关系。
当美国思考其非洲战略的下一阶段时，它必须权衡贸易和外交的战略影响，并从过去的错误以及中国在非洲大陆的实践中汲取教训。它必须首先以将非洲视为发展伙伴而非新殖民主义封地的视角来进行外交接触。在后冷战时代，大国在非洲和“第三世界”的地缘政治焦点转向了发展和商业议程，重新定位这种关系需要从这段历史的失败中学习，并认真致力于长期能力建设。
其次，国会应续签《非洲增长与机遇法案》（AGOA）。《非洲增长与机遇法案》将于2025年9月到期，它是一个非互惠的贸易优惠计划，旨在通过免税进入美国市场来鼓励非洲经济增长。
就其目前形式而言，AGOA对于补充政府产业政策、发展融资和分担负担的议程来说已经过时。然而，如果将其重新定位为地缘经济工具，AGOA可以服务于两个战略目的：使美国的非洲伙伴能够参与战略性供应链的上游环节，以及构建一个符合美国当前国家安全需要的现代化供应链安全体系。AGOA可以直接支持政府关于国内矿产生产的行政命令，同时减少对对手控制的供应链的依赖。
国会应修订资格标准，将关键矿产勘探、提炼和供应链图谱绘制方面的商业发展纳入其中。参与上游矿产伙伴关系的国家应归类于基于供应链韧性的优惠层级。美国可以利用这样的计划，投资于寻求双边参与矿产合作协议国家的工业基础设施。
此外，为了调动美国私营部门的投资，应将AGOA与美国国际开发金融公司（DFC）和美国进出口银行的融资工具联系起来，使伙伴国家能够开发完善资金和基础设施、加工设备以及运输系统。这种综合方法将使AGOA成为美非产业政策和贸易的一个前瞻性、主动性的载体。
通过投资于勘探、开采和选矿流程，美国将增强其经济、技术和国家安全能力，并巩固一个更具韧性的全球经济，尤其是在众多恶意行为体试图重塑当前自由主义秩序之际。
经济、军事和外交需求的三重奏，突显了美国需要制定一项全面的战略，将特朗普政府的发展融资雄心与安全规划和长期伙伴关系建设结合起来。
暂停USAID运作和《立即采取措施增加美国矿产产量》行政命令并非孤立决定，它们是更深层次战略调整的指示器。美国现在必须选择：是在地缘政治上边缘化非洲，还是将其作为重新定位美国国家利益的关键参与者。美国可以摆脱冷战时期的发展模式，转而追求严肃的、以安全为导向的伙伴关系，使非洲国家能够在关键矿产上游价值链中发挥核心作用。
现在，特朗普总统有机会将非洲纳入国家安全的拼图，通过发展融资和持久的伙伴关系开启一个地缘政治影响力的新时代。如果美国想要引领下一个世纪并在大国竞争中胜出，就需要将非洲从边缘地带移向其外交政策战略的中心。