《非洲增长与机遇法案》（AGOA）于2000年由比尔·克林顿总统首次签署成为法律，是一项单边的美国贸易优惠计划，定于2025年9月到期。该法案的重新授权悬而未决，引发了关于是否以及如何对其进行延长和改革的争论。在美国加强对非商业外交，更具体地说，是加强对非矿产外交努力之际，若不能延长《非洲增长与机遇法案》（AGOA），可能会产生更广泛的影响。
问题1：《非洲增长与机遇法案》（AGOA）对于美国在重塑关键矿产供应链方面的战略作用是什么？
非洲有33个国家有资格参与《非洲增长与机遇法案》（AGOA）。其中许多国家——如刚果（金）、马达加斯加、马拉维、毛里塔尼亚、莫桑比克、纳米比亚、南非、坦桑尼亚和赞比亚——都拥有世界上储量最丰富的关键矿产。
事实上，过去一年全球稀土勘探排名前15的国家中，有5个是《非洲增长与机遇法案》（AGOA）的受益国：南非、马拉维、乌干达、坦桑尼亚和安哥拉。这些国家总共拥有约50个高品位稀土矿床。此外，马达加斯加、莫桑比克和坦桑尼亚的石墨储量总和与中国相当，尽管2023年中国的石墨产量占全球总产量的77%。但根据内部测算，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）受益国还拥有全球70%的锰、89%的铂族金属、54%的钴、23%的石墨和10%的铜。这些丰富的资源大多尚未开发，这凸显了深化美非关键矿产供应链合作的巨大潜力。美国国际开发金融公司（DFC）已经或正准备为多个《非洲增长与机遇法案》（AGOA）受益国的矿产项目提供资金，包括安哥拉、莫桑比克、坦桑尼亚和赞比亚。
问题2：《非洲增长与机遇法案》（AGOA）对关键矿产供应链有何影响？
《非洲增长与机遇法案》（AGOA）为矿业部门提供的关税优惠有限，因为大多数矿产本身已经享有相对较低的关税。其真正价值在于软实力领域。2025年6月，中国宣布将扩大市场准入，取消对53个非洲国家所有进口商品的关税。如果美国让《非洲增长与机遇法案》（AGOA）到期失效，并对非洲出口商品重新加征关税，这将有可能对美国在非洲商业外交的未来产生破坏。当非洲各国政府看到美国和中国在矿业领域都能提供类似的机会时，它们更有可能倾向于中国方面。
问题3：为什么续签《非洲增长与机遇法案》（AGOA）对构建长期的矿产外交至关重要？
《非洲增长与机遇法案》（AGOA）对构建商业外交至关重要。尽管采矿业能带来可观的收入，但它并非主要的就业来源。与制造业、农业或服务业等行业相比，采矿业的就业乘数效应低得多。现代化的采矿作业高度机械化，更多依赖先进技术和机械，而非大量劳动力。所创造的岗位通常是专业性的，如地质学家、工程师和冶金学家，这限制了更广泛的就业机会。然而，非洲迫切需要大规模创造就业岗位，因为其14亿人口预计到2050年将增长至25亿。仅靠采矿业无法满足这一需求。
相比之下，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）支持了更多劳动密集型产业的扩张，如纺织制造业和农业。纳米比亚则是这种受益于法案而拥有产业扩张潜力的代表。该国拥有超过770万头牛羊，畜牧业规模庞大。经过15年努力达到严格的安全和物流标准后，纳米比亚于2019年成为首个向美国出口牛肉的非洲国家。2020年出口量达到860吨，预计到2025年将增长至5000吨。纳米比亚肉类公司（Meatco）通过《非洲增长与机遇法案》（AGOA）获得的免税进入美国市场的待遇，受益匪浅。鉴于与美国的牛肉出口合作尚处于初期阶段，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）若中断，可能会危及这一合作的可持续性，并损害该行业的资本投资。
考虑到纳米比亚拥有丰富的矿产资源，与该国保持积极的经济关系则是推进矿产外交的关键。纳米比亚的铀储量位居世界第四，这些资源可为美国的核能复兴提供支持。如今，纳米比亚拥有三座正在运营的铀矿，分别是罗辛铀矿、胡萨布铀矿和兰格海因里希铀矿，这些铀矿均有中国企业的大量持股，涉及的企业包括中国核工业集团公司、中国广核集团以及中非发展基金等。由日本投资者部分持股的洛夫达尔重稀土项目，每年可生产约2000吨稀土氧化物，且蕴含世界上一些最珍贵的重稀土金属。此外，纳米比亚有望在2026年前成为非洲第三大锂生产国。
作为非洲政治最稳定、治理最佳的国家之一，纳米比亚同时还拥有丰富的资源。这种自身优势使其具备良好的条件来发展该国日益壮大的工业加工生态体系。但如果《非洲增长与机遇法案》（AGOA）失效，将对纳米比亚劳动密集型的牛肉产业造成严重打击，并可能削弱美国未来在这个资源丰富国家的矿产外交，进一步将优势地位让给中国。
赞比亚是矿产外交的另一个重要目标国。在过去几年里，美国政府在卢萨卡的美国大使馆开设了首个商务服务办公室，并与赞比亚和刚果（金）启动了三方联盟，以推动原材料开采、加工和电池制造。美国国际开发金融公司（DFC）还为一家美国公司提供了支持，该公司正在开发赞比亚最大的铜矿项目之一。
深化矿产领域外交合作，关键在于加强双边经济关系。对赞比亚相关利益方的采访显示，因为矿业部门未能为民众带来切实的收益，选民们的不满情绪正日益升温。赞比亚经济高度依赖铜出口，且经济多元化程度较低，这使得该国极易受到大宗商品价格波动的影响。若美国能扩大在农业、纺织和制造业等其他行业的投资，既有助于缓解矿业领域的压力，也能为赞比亚整体经济发展和就业岗位创造提供支撑。这种经济多元化不仅能创造双边共同利益，还能改善公众对矿业的认知，同时降低政策突然转变的风险——此类突变往往会给美国企业的运营带来困扰。《非洲增长与机遇法案》（AGOA）带来的税收优惠是一项重要的投资激励措施。2022年，赞比亚对美国的出口中，有55.3%是通过《非洲增长与机遇法案》（AGOA）实现的，因此该法案的续期对维持美赞商业外交至关重要。
更广泛地说，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）的到期可能会促使许多非洲国家重新评估其经济外交战略。如果无法享受进入美国市场的优惠待遇，各国政府可能会发现，扩大与中国的商业和战略伙伴关系更具吸引力，甚至更具必要性。中国在非洲的贸易、基础设施和矿产领域已经确立了其主导地位。特别是在关键矿产领域，中国愿意提供融资、基础设施和有保障的承购协议，这可能会加速非洲与中国利益的对齐，进而可能使美国构建有韧性、多元化供应链的努力被边缘化。
问题4：《非洲增长与机遇法案》（AGOA）是否与特朗普政府的对非政策一致？
是的。自2016年以来，特朗普政府时期的美国对非政策就大力强调商业外交，关键矿产处于核心位置。重要的一步是在2018年成立了美国国际开发金融公司（DFC），该公司次年就在关键矿产领域进行了首笔股权投资。2023年，有关方面对“总统非洲商业顾问委员会”（PAC-DBIA）的成效进行了评估，这是奥巴马政府时期发起的一项倡议，其任务是通过商务部长向美国总统提供建议，以制定扩大美国在非洲商业参与的战略。评估发现，特朗普政府召开的PAC-DBIA会议次数比奥巴马政府和拜登政府都多。
特朗普重返白宫后，其非洲政策的特点是高级官员们更强调商业和贸易，而非援助。美非合作越来越聚焦于关键矿产。其中一项重要举措是“矿产换安全”提案，费利克斯·齐塞克迪总统提出向美国开放刚果（金）的资源，以换取安全支持。经过在华盛顿和多哈的谈判，刚果（金）与卢旺达于2025年6月27日在华盛顿特区签署了一项和平协议。目前，各方的注意力正转向推进矿产合作及更广泛的区域经济一体化。2025年7月，美国国际开发金融公司批准为撒哈拉以南非洲的两个关键矿产项目提供资金。其公告称，这些投资旨在促进区域发展，并加强对能源、国防和先进技术至关重要的美国关键矿产供应链。
特朗普政府面临的挑战是在《非洲增长与机遇法案》（AGOA）（这是一项单边贸易优惠计划）与其对更具双边益处的经济治国工具的强烈偏好之间取得平衡。
问题5：《非洲增长与机遇法案》（AGOA）2.0版可能会是什么样子？
《非洲增长与机遇法案》（AGOA）可以变得更加具有双边互惠性。将单边贸易优惠计划与矿业投资激励措施相结合，可能会显著促进资本流入非洲的矿业部门。这样的框架可以释放更多流入非洲矿业部门的资本，同时确保新项目的承购协议能与美国及其盟友达成。
在投资激励领域，《通胀削减法案》第30D条的税收抵免政策堪称有益先例。根据该政策，如果新电动汽车的电池在关键矿物和制造方面满足特定的来源要求，购买者可获得最高7500美元的抵免。要获得抵免中与矿物相关部分的资格，电池中部分矿物成分必须在美国或与美国签订自由贸易协定（FTA）的国家开采或加工。在莫桑比克开采的石墨便符合该规则，因为它是在路易斯安那州加工的。这既为莫桑比克的经济带来了收益，也增强了美国的石墨供应安全。
尽管30D条款最近已被废除，但未来此类税收激励措施可能成为吸引对《非洲增长与机遇法案》（AGOA）合格国家进行矿产投资的有力工具，所开采的资源将输送至美国或其盟国进行加工。这一激励措施应不局限于特定行业，因此用于国防、半导体和能源领域的矿产都有资格享受该激励。不过，在此期间，确保《非洲增长与机遇法案》的不间断续期，对于彰显美非经济关系的稳固性和连续性至关重要。