作者：玛丽埃尔·费拉加莫、伊凡娜·勒菲弗尔·达让斯、海伦娜·科潘斯-约翰逊

来源：Council on Foreign Relations（CFR），2025年10月1日

编译：尧山

自2000年生效以来，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）已成为美国寻求与撒哈拉以南非洲深化经济联系的基石。该计划通过免除进口关税，为32个非洲国家提供了优惠进入美国市场的机会。2024年，依据此计划进入美国的非洲产品总值超过80亿美元。

政策制定者曾期望，作为美国对该地区的主要贸易政策，AGOA能够推动非洲这个全球经济和人口增长最快的大陆实现经济与政治发展。

然而，多年来，原油在非洲对美出口中占比过高，使人怀疑AGOA能否真正推动该地区经济多元化并提升其全球竞争力。目前原油仍占AGOA项下进口总额的25%，不过，其比重已显著下降。如今，美国消费者正越来越多地购买来自非洲的服装、汽车、可可豆等产品。

尽管呈现积极趋势，但从AGOA受惠国进口的商品仍不足美国总进口额的1%。同时，非洲与其他国家特别是中国的贸易关系迅速扩展，这为美国国会是否第五次延长该计划的辩论增添了紧迫性。

01  AGOA为何创建？

AGOA是一项于2000年设立的贸易优惠计划，属于克林顿政府为加强美国与非洲及加勒比地区贸易联系所推行的一系列立法举措之一。该法案是单边性质的，不要求非洲国家相应降低对美国商品的壁垒，但鼓励它们这样做。克林顿将此政策视为促进非洲大陆整体增长、巩固民主理念的一种方式。他同时指出，此举将有助于美国经济，因为它向美国生产商开放了一个拥有“数亿潜在消费者”的市场，并能助力非洲国家实现发展与经济多元化。

该法案是对美国《普遍优惠制》（GSP）的拓展。《普遍优惠制》自1974年开始实施，允许一百多个（主要是低收入）国家将多种商品免税出口至美国。

AGOA在此基础上，为当前32个参与国额外提供了1800种产品的优惠市场准入，同时还要求政府部门增加美国对撒哈拉以南非洲国家在农业、艾滋病防治等领域的发展援助。该法案原定于2008年到期，但此后已历经四次延期。

02  哪些非洲国家参与其中？

只有撒哈拉以南非洲国家有资格成为AGOA受益国，且立法明确规定了候选国必须满足的条件，如在建立市场经济方面取得进展以及维护法治与人权。同时，该法案还通过“不合格标准”明确禁止受益国从事特定行为，如将美国公民和企业的财产国有化或征用、拒绝执行仲裁裁决，或给予其他发达经济体损害美国利益的特殊待遇，以此保护美国投资者的权益。

在非洲49个潜在受益国中，目前有32个国家享受AGOA的优惠。另有17个国家不符合资格，包括布基纳法索、埃塞俄比亚、马里、南苏丹和津巴布韦。索马里于2023年正式申请加入AGOA，而苏丹尚未申请AGOA优惠待遇。受益国资格每年通过多部门审查程序进行重新评定。

有资格享受AGOA的非洲国家

美国总统有权单方面决定终止受益国的资格，并且已多次行使该权力，理由包括侵犯人权和实施保护主义政策，AGOA的福利也可能被暂停或限制。2024年，拜登总统以侵犯人权行为为由取消了中非共和国和乌干达的资格，并以政变背景下未能保护政治多元化和法治为由取消了加蓬和尼日尔的资格。同年，毛里塔尼亚则因在“工人权利和消除强迫劳动方面取得可衡量的进展”而恢复了资格。

如果参与国的人均国民总收入达到世界银行认定的“高收入”水平，它们也将从AGOA中“毕业”。迄今为止，赤道几内亚和塞舌尔已属此列。

03  AGOA成效如何？

AGOA早期获得了美国两党的强力支持，政策制定者和贸易官员常以非洲对美出口的激增作为其成功的例证。在该计划实施后的第一个十年里，来自AGOA国家的对美出口额几乎增长了两倍，从220亿美元攀升至2010年的610亿美元。时任美国助理贸易代表（负责非洲事务）罗莎·惠特克（Rosa Whitaker）当时盛赞AGOA是“非凡的成功”，称其已在非洲大陆创造了超过30万个就业岗位。非营利组织非洲贸易联盟（African Coalition for Trade）在2012年估计，该计划间接创造的就业岗位高达130万个。

一些分析人士指出，该计划还帮助数个非洲国家实现了经济多元化。例如，南非对美国的汽车出口额从2000年的1.5亿美元增长到2013年的22亿美元峰值。AGOA的一个显著特点是其关于服装和纺织品的特殊规则，这些规则为该行业提供了重要的经济机遇。美国国际贸易委员会2023年的一份报告强调，这些规则促使许多非洲国家发展了自身的纺织制造能力。服装生产（尤其是在东非地区）也实现了增长。根据布鲁金斯学会的数据，AGOA在服装和纺织品领域创造的就业岗位主要集中于服装行业。重要的是，在各个受益国中，75%至90%的服装业岗位由贫困妇女获得。

然而，一些专家认为，美国与非洲的贸易关系仍然处于未充分开发状态。该计划实施头十年，非洲对美国出口额经历初期飙升并于2008年达到660亿美元的峰值，到2010年代中期，出口额逐渐回落至接近2000年的水平。虽然后期出口额开始缓慢复苏，但在2024年再次出现下降。无论是在产品种类还是国家分布上，以及经济多元化的进程都相对滞后。

自2001年以来，石油和天然气一直在AGOA出口中占据主导地位。2022年美国从非洲进口的非能源产品中，近90%来自五个国家：安哥拉、加纳、肯尼亚、马达加斯加和南非。其中，南非贡献了这些出口的大部分份额，2021年占比超过56%。

此外，2023年来自撒哈拉以南非洲的进口仅占美国总进口额的不到1%。相比之下，该地区出口占中国进口额的近4%，占欧盟进口额的比例也大致相当。

关于美非贸易未能如预期般增长的原因，美国外交关系协会贸易问题高级研究员伊努·马纳克（Inu Manak）指出：“归根结底，原因在于一些国家在利用优惠待遇方面面临挑战、缺乏国家层面的AGOA战略，以及资格要求执行不一致。”

满足AGOA标准的行政障碍对中小企业尤为沉重。这些企业占非洲商业实体的95%，即使它们意识到AGOA的潜在好处，也往往缺乏认证合规所需的资金、技术专长和基础设施。对AGOA好处的认识不足，以及AGOA国家主要产品与AGOA涵盖商品之间的不匹配，也给非洲企业带来困扰。

优惠利用率与各国对AGOA的总体参与度密切相关。利用率低于40%的国家向美国出口的涵盖产品价值通常不到100万美元，而那些制定了国家AGOA战略的国家，其利用率普遍更高。

AGOA的设计初衷并非永久化，而是被视为“通往更成熟贸易关系的基石”。在实施初期，AGOA被广泛视作迈向永久性自由贸易协定的第一步，这类协定将通过锁定贸易利益为投资者提供制度上的确定性。然而，迄今美国尚未与任何撒哈拉以南非洲国家缔结自由贸易协定（FTA）。尽管美国曾与南部非洲关税同盟成员国——博茨瓦纳、斯威士兰、莱索托、纳米比亚和南非——进行谈判，但这些谈判于2006年中断，部分原因是知识产权和外国投资规则方面的分歧。

在特朗普总统第一个任期内，美国开始与肯尼亚筹划自由贸易协定，但该协定在拜登政府任内被搁置，转而支持于2022年达成的《美肯战略贸易与投资伙伴关系》。这是一个范围更窄的合作框架，旨在改善多个经济领域的合作，但不涉及市场准入议题。

如今，在特朗普的第二个任期内，其政策重点转向对等关税，而不是与非洲国家商签自由贸易协定。

04  对AGOA的批评有哪些？

近年来，美国政策制定者对AGOA的热情有所降温。除了对出口下降的担忧，还有人认为非洲经济仍过度依赖低附加值产品和自然资源，鲜有受益国成功迈向AGOA期望推动的附加值制造业。

国际贸易专家惠特尼·施耐德曼（Witney Schneidman）、凯特·麦克纳尔蒂（Kate McNulty）和娜塔莉·迪沙里（Natalie Dicharry）指出，少数参与国在该计划中占据主导地位，这表明美国及其许多AGOA伙伴均未能有效利用该计划。仅有18个AGOA参与国制定了利用该计划的国家战略，这反映出该计划推动非洲经济发展的目标未能充分实现。

曾担任奥巴马总统任内美国贸易代表的美国外交关系协会主席迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）认为，包括腐败和基础设施落后在内的障碍制约了非洲生产商的竞争力，从而限制了AGOA的成功。其他专家则指出，该计划缺乏帮助美国出口商和投资者与欧洲及其他地区同行竞争的条款。

此外，AGOA未能涵盖数字服务、金融服务等快速增长的新兴行业。近年来，分析人士呼吁美国推动更多私营部门投资，以抓住撒哈拉以南非洲地区（在AGOA实施后十五年内）经济增长率高于全球平均水平的机会。然而，与其他地区相比，撒哈拉以南非洲从包括新冠疫情在内的多次全球冲击中复苏缓慢，经济增长依然乏力。

批评者还指出，以侵犯人权为由将国家从AGOA中除名，对帮助受影响社区作用有限。比如，埃塞俄比亚曾是最大的AGOA受益国之一，因其北部冲突于2022年丧失资格后，失去了超过十万个工作岗位，却并未因此停止国内的敌对行动。专家表示，此类除名措施还可能促使被排除国家与其他大国加强贸易联系。例如，一些埃塞俄比亚商界领袖就主张向中国靠拢，理由之一是中国在投资上常采取不附加政治条件的做法。

认识到美国与非洲经济关系已相对落后，美国贸易代表办公室于2016年发布报告，审视美国政策应如何超越AGOA，并概述了深化美非贸易与投资关系的六项战略与结构性选择，包括：

- 支持非洲区域经济一体化；

- 创造更稳定、互惠的安排；

- 支持非洲出口多元化与提升产品附加值；

- 推动非洲国内改革以促进经济增长与减贫；

- 帮助非洲国家融入全球贸易体系；

- 在承认各国能力差异的同时逐步提高标准。

05  其他国家如何对待与非洲的贸易？

自2000年以来，中非贸易迅猛增长，中国于2009年超越美国，成为非洲最大的单一贸易伙伴。截至2025年8月，中国向非洲大陆出口了价值1410亿美元的商品与服务，而进口额为810亿美元，中非之间存在接近二比一的贸易不平衡。中国的出口额有望首次突破2000亿美元，其中大部分为制成品。

分析人士将中国对非出口销售额激增部分归因于特朗普的关税政策，这些政策也限制了非洲产品进入美国市场。与此同时，中国对来自53个非洲国家的进口产品给予了零关税待遇，一些分析人士认为此举强化了中国作为非洲可靠增长伙伴的形象。

中国还在数个撒哈拉以南国家设立了经贸合作区，并且自2000年以来已向非洲大陆提供了超过1500亿美元的发展贷款。此外，除极少数国家外，几乎所有撒哈拉以南非洲国家都参与了中国的“一带一路”倡议。 

非洲另一个主要贸易伙伴——欧盟，则与西非、东非和南部非洲的区域集团签署了经济伙伴协议，双方在其中对特定商品的关税提供互惠待遇。欧盟还与十多个非洲国家（包括喀麦隆、加纳、马达加斯加、南非和津巴布韦）建立了双边贸易伙伴关系，并正就其他区域协议进行谈判。

自非洲联盟于2019年启动覆盖几乎所有非洲国家的“非洲大陆自由贸易区”（AfCFTA）以来，欧盟一直宣称其最终目标是与非洲达成一项洲际间的自由贸易协定。但有分析人士指出，要达成此类协议，欧盟需要纠正其与非洲伙伴之间的不对称贸易关系——既要营造公平的竞争环境，也需进一步开放其受保护的市场。

其他亚洲国家，如印度、日本和韩国，也扩大了在撒哈拉以南非洲的存在。印度与该地区的贸易额在2000年至2023年间增长了25倍，达到820亿美元，同期私人投资在电信、信息技术和能源领域也出现了显著增长。

06  AGOA的未来如何？

美国国会上一次延长AGOA是在2015年。考虑到近期美国贸易政策向高关税转向，专家表示该计划的前景充满不确定性。

拜登政府曾呼吁国会更新该计划，但直到2024年6月才采取实质性步骤，当时美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）发布了一份报告，称其为更新该计划讨论的“起点”，而这留给拜登政府剩余任期内的行动时间已非常有限。在特朗普执政时期，政府与国会同样对AGOA关注不足，时任美国贸易代表贾米森·格里尔（Jamieson Greer）曾称该优惠计划是“白送”。

特朗普推行的对等关税政策也削弱了AGOA的有效性。2025年4月2日，特朗普宣布了全面关税措施，包括对所有美国进口商品征收10%的基准税，并对超过90个国家征收更高的“对等关税”。

AGOA项下非洲对美国的前两大出口国南非和尼日利亚分别面临30%和14%的关税税率，这实际上抵消了AGOA提供的免税待遇。

莱索托最初被征收高达50%的税率，后在2025年8月调整为15%。然而，最初的关税公告在莱索托服装行业引发了恐慌与混乱，导致裁员并加剧了不确定性。世界银行在2018年估算AGOA福利失效的影响时发现，莱索托国民收入将下降1%，其服装和纺织品出口将萎缩16%。

特朗普将其行动描述为实现“经济独立”努力的一部分，理由是他所声称的不公平贸易行为和美国持续的贸易逆差。2023年，美国对AGOA国家的贸易逆差为132亿美元，这只占美国总体7734亿美元贸易逆差的一小部分。与AGOA伙伴的贸易失衡主要反映了结构性差异，因此专家认为，即便该法案能够延期，其对改善美国贸易平衡作用也微乎其微。

此外，“考虑到撒哈拉以南非洲平均人均GDP仅为1561美元，很难想象这些国家如何能消费更多美国产品，除非他们的收入能通过增加出口机会得以增长，”贸易问题专家伊努·马纳克（Inu Manak）评论道，“减少它们的出口最终将导致其消费能力下降，对解决贸易逆差问题助益不大。”

AfCFTA可能在AGOA的未来道路上扮演重要角色，被一些人描述为“自2015年AGOA上次延期以来非洲大陆最重要的进展之一”。支持者表示，这项已获得非洲联盟（除厄立特里亚外）所有成员国签署的协议，将通过形成单一市场并在整个非洲大陆创造数百万就业岗位来大力促进区域内贸易。

有鉴于此，一些分析人士建议，美国应以AfCFTA为基础进行谈判，以建立与非洲新的战略经济伙伴关系，而非简单地延长AGOA。另有专家主张推行渐进式改革——例如采纳美国参议院两党共同支持的提案：调整AGOA原产地规则，将北非AfCFTA成员国提供的原材料纳入适用范围；把AGOA有效期延长至2041年；简化资格认定流程；有效利用非洲内部供应链体系；并为提高关税优惠利用率提供支持。

2023年在南非约翰内斯堡举行的AGOA论坛，凸显了关于AGOA未来的辩论以及美国与其非洲伙伴之间的紧张关系。美国立法者对南非在俄乌战争期间涉嫌与俄罗斯关系密切表示不满，曾游说更改峰会地点但未成功。一些人认为，南非持续的AGOA资格可能会使该计划的重新授权过程复杂化。其他挑战还包括对劳工权益、环境保护以及计划覆盖范围的担忧。

与此同时，该计划的支持者指出，若要维持美国在与中国、俄罗斯等全球大国竞争中的优势，此项法案至关重要。他们警告称，若听任AGOA失效，或将破坏美国在非洲的矿产外交战略——当前中国以及阿联酋、沙特、土耳其等新兴中等强国正持续扩大在非影响力，而该法案的五个受益国总共拥有约50处高品位稀土矿藏。与此同时，美国国内批评人士则认为，未来十年正是推动AGOA改革的契机，包括为美国出口商争取更多市场准入，以及为美国优先事项争取更广泛的外交支持。 

作者简介：

玛丽埃尔·费拉加莫（Mariel Ferragamo），作家/编辑，负责报道非洲、中东及全球健康事务，此前曾担任《每日新闻简报》主编，曾在"增长能源中心"及美国国会任职，科尔比学院环境政策学士学位，持有纽约大学新闻专业认证证书

伊凡娜·勒菲弗尔·达让斯（Ivana Lefebvre d'Argence），全球经济副研究员

海伦娜·科潘斯-约翰逊（Helena Kopans-Johnson），贸易政策副研究员，科尔比学院政治学学士学位

原文题为：AGOA: The U.S.-Africa Trade Program

原文链接：https://www.cfr.org/backgrounder/agoa-us-africa-trade-program#chapter-title-0-1