2000年5月，《经济学人》（Economist）杂志的封面故事是“非洲——没有希望的大陆”（Africa: Hopeless Continent）。2011年，该杂志封面故事换为“正在崛起的非洲”（Africa Rising）。2013年，杂志封面故事变成“雄心壮志的非洲”（Aspiring Africa）。依附论学者萨米尔·阿明对非洲前途充满忧虑：随着技术进步，资本主义体系不断扩展，非洲国家有时被称为“第四世界”，在世界新秩序中日益边缘化。作为全球南方的一员，非洲国家在经济发展、技术水平、国家能力、族群整合等方面的水平都较低，被认为是发展现代产业的“最不可能”案例。

不过，当前拉美、亚洲、非洲等全球南方正在发生新的转变，开始呈现再工业化势头。尤其值得关注的是，作为边缘地带的非洲在这一轮工业化中不再仅从事低附加值生产，反而实现了不同程度的产业升级。曾经历内战的卢旺达积极推进太阳能、风能发电，大力发展信息通信产业，乃至生产智能手机；尼日利亚、乌干达、加纳等国家积极发展本土汽车制造业，组装电动车。从经济与产业结构看，非洲国家已有“走出边缘”的迹象。本文试图展示，随着国家资本与“全覆盖的中国制造”走向全球南方，来自异邦的国家能力促成了非洲国家的技术与产业升级，为全球南方发展带来了新的希望。

▍错误的改革与失去的机会

始于20世纪80年代的经济全球化进程，看似为全球南方提供了发展机会，各国经济改革的效果却事与愿违。西方国家按新自由主义理念，为包括非洲在内的全球南方提供了“结构性调整”的改革方案，认为不发达国家政府干预太多，需要削弱国家。西方为实施改革的全球南方提供援助，并要求受援国放松经济管制，推动贸易自由化，加快企业私有化，降低福利支出，减少公共服务。

这一改革路线最大的问题在于，它进一步削弱了本就脆弱的非洲诸国的国家能力。20世纪90年代初，发达国家政府雇员数量占总人口数的7.7%，位居世界最高水平；而非洲国家的这一比重仅为2%，居世界末位。[1]新自由主义改革进一步减少了非洲政府雇员的数量，使全球南方国家既无力提供社会服务，也无法维系政治稳定，更难以促进经济增长与产业升级。

随着新自由主义改革的推进，非洲各地反政府抗议、社会骚乱和地方叛乱日益增多，政局动荡、内战频仍，民众的经济与社会权利、人身安全和劳工权益不断恶化。[2]1995年以后，卷入内战的非洲国家数量迅速上升，卢旺达、刚果（金）、塞拉利昂、利比里亚、科特迪瓦、马里、苏丹、莫桑比克、安哥拉和布隆迪等国家纷纷陷入冲突与内战。

国家能力削弱的另一后果是，在贸易自由化的背景下，非洲国家无力应对外来制造业的挑战，经济绩效日益恶化，越来越接近依附论学者的预测。1985年，塞内加尔推进贸易自由化，致使该国三分之一的制造业岗位消失。在进口商品冲击下，乌干达制造业萎缩22%。20世纪80年代，撒哈拉以南的非洲人均收入不仅没有增长，反而每年下降1.2%；到90年代，当地居民年人均收入增长率仅为0.2%。[3]非洲制造业发展因此停滞不前，陷入“早熟的去工业化”。[4]

在全球南方最需要“找回国家”时，西方国家的新自由主义改革方案恰恰在削弱其国家能力。仅将土地、资本、劳动力等生产要素纳入考量范围的分析框架，忽视了经济发展过程中重要的隐含前提：“自由市场”顺畅运转所倚仗的“秩序”并不是先天存在的。保障制造业发展所必须的基本条件，即全球南方，尤其是非洲国家亟需的发展环境，几乎均与国家能力密不可分。

第一个条件是政治秩序。不少全球南方深陷内战与恐怖主义泥潭，缺乏制造业发展所需的稳定秩序。第二个条件是基础设施。要发展制造业，需要稳定的电力、畅达的交通，而全球南方不少成员无力提供相关“公共品”。第三个条件是互补的供应商。大部分全球南方成员经济结构单一，缺乏互补的供应商和产业集群，难以为制造业发展提供中间产品。第四个条件是熟练技工。尽管全球南方拥有丰富的劳动力资源，生产线上却缺乏熟练技工。一名中国女工最多可以同时操作32台织机，而坦桑尼亚女工只能同时操作8台。[5]

资金来源是非洲制造业发展的另一短板。发展经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹强调后发国家需要动员大量资金，用“大推进”的投资带动产业与经济发展。但全球南方不仅缺乏投资，更缺乏强大的国家能力进行大规模协调，促成制造业发展。在很长一段时期，包括非洲在内的全球南方国家甚至缺乏基本的数据采集与信息收集能力，政策制定者、非政府组织和学者只能根据千差万别的数据，得出相距甚远的结论。[6]

在日益文明化的国际社会，非洲不可能重复欧洲的老路，通过长期对外战争塑造民族主义，以提升财政汲取能力，强化国家能力。[7]历史上，随着地缘政治变迁，边缘地带也会获得发展机会。伴随国际直接投资增多，外来的“制度飞地”带动了中国半导体等高技术产业的早期发展。[8]同样，在缺乏国家能力的情况下，全球南方也可能推进某些社会经济变革。例如，在国家能力较弱的刚果（金），国际组织发挥了更为积极的作用，改善了当地性别犯罪境况。

▍国家资本带动下的非洲基建与秩序

中国对非洲的大量投资，首先带来了制造业发展需要的基础设施与政治秩序。随着“一带一路”倡议的推进，中国积极参与到全球南方的公路、铁路、桥梁、水坝、电厂、港口等基础设施建设中。随着中国海外利益增多，中国对海外安全保障的投资也日益增多。中国投资为基础设施与公共安全均存在赤字的非洲提供了有益补充。此外，与以往以私人资本为主的国际直接投资不同，中国、巴西等全球南方国家的对外投资中，有相当一部分是国家作为所有者的国家资本。[10]

在“一带一路”倡议推进的早期阶段，在非投资的大多数中国企业为国有企业，仅有一小部分是私企。不少人担忧国家资本存在“道德风险”，即因有国家做后盾，投资者罔顾隐患，导致投资风险高、效益低。然而，面对国家能力低下，投资风险较高的全球南方，国家资本的进入恰恰能弥补私人资本的短板。斯蒂芬·卡普兰称中国在拉丁美洲的投资为“耐心资本”：既有长远眼界，又有较高风险承受能力，因此更具稳定性，更能包容东道国发展目标，与追求短期利润的私人资本截然不同。[11]在金融危机期间，中国企业和西方私人资本行为迥异，赞比亚的中国投资者宣布“三不政策”，即不裁员、不减产、不降薪。[12]

在包括非洲在内的全球南方，中国的政策性银行和国有企业积极投资私人资本罕有涉足的“遗留项目”。这些项目大都投资周期长，投资风险高，却能带来长远回报。作为国家资本的中国投资为非洲重建了基础设施，并助力维护当地的公共安全与秩序。

首先，国家资本带来了全地带、全天候投资。一般而言，私人资本会避开内战和冲突地带，避开经济风险较高的时段，而全球南方恰恰具有内部冲突多、失序时段多的特点。西方国家出口信贷主要目的地是美国、俄罗斯、土耳其、英国、阿联酋和中国等国家；相比之下，中国政策性银行主要向发展中国家提供贷款。[13]中国投资是“全地带”投资，愿意投资政治失序国家，为包括非洲在内的全球南方长远发展提供帮助。

中国投资还愿意在风险较高的时段进入，“全天候”投资经济逆境时段。1994年，卢旺达发生种族大屠杀，经济濒临崩溃，来自西方的投资断崖式下降，卢旺达仅能从世界银行和国际货币基金组织获得有限的援助和贷款。2008年金融危机期间，西方国家不愿为深陷危机的卢旺达提供资金，卢旺达政府转向中国提供帮助。无独有偶，内战结束后的安哥拉试图重建经济，向国际货币基金组织等机构申请贷款，但遭到拒绝。2002年，安哥拉政府转向中国寻求帮助。在乌干达经济衰退时，西方私人资本大规模撤离，而中国则逆向而行，不断增加投资，成为乌干达主要投资国。

其次，国家资本带来了全领域、全部门投资。一般而言，私人资本会避开基础设施领域与公共安全部门。20世纪80至90年代，西方国家及国际金融机构不愿为全球南方的基础设施投资，反而争相介入投资成本较低的经济改革、政府治理。薄弱的基础设施，低效的交通物流，使非洲制造业发展举步维艰，提升了制造成本，增加了外贸的不确定性，延误了货物交付时间，让全球买家难以承受。坦桑尼亚投资者抱怨当地常常断电，突发的停电会损害机器设备；当地还常常断水，影响生产。尼日利亚企业家则抱怨“癫痫般的电力供应”和破旧的公路妨碍了生产。

塞内加尔总统阿卜杜拉耶·瓦德在2008年公开批评欧洲在千年峰会上允诺为非洲基础设施提供150亿美元的资金，却未能最终履行。相形之下，中国带来的国家资本积极投入基础设施建设，尤其重视其对经济发展的正向作用。世界银行副行长、尼日利亚前财政部长恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉曾向中国官员提问“尼日利亚如何能与中国一样实现10%的经济增长”，中国官员的答案则是“基础设施——基础设施以及遵守纪律”。[14]

和西方私人资本不同，中国企业越来越多地参与到非洲港口、铁路、公路、桥梁、机场、管道的修复、建设乃至运营之中，帮助非洲迅速建设基础设施，传授技术，提供培训。得益于中国投资，尼日利亚基础设施大幅更新，莱基港、拉各斯国际机场以及轻轨蓝线等多个重大基础设施项目落地。在大部分交通设施被内战摧毁的安哥拉，中国帮助修复、重建了本格拉铁路，联通了坦桑尼亚与安哥拉。

中国还为非洲大陆的安全稳定贡献力量。中国政府援建了位于埃塞俄比亚的非洲联盟会议中心，以及位于尼日利亚的西非国家经济共同体总部办公楼，助力非洲区域共同体建设。2024年中非合作论坛上，中方将“安全共筑伙伴行动”列入中非“十大伙伴行动”。中国积极参与联合国维和行动，支持在索马里、达尔富尔的维和任务。中国还为非洲培养军事和警务人才，帮助卢旺达政府建立了采用中方军事培训体系的学院。中国与非洲不断加强在公共安全、维和、打击海盗和反恐等领域合作，加强联合演习，以提高非洲保障公共安全、维持国内秩序的能力。

不仅如此，大规模的对外投资也将中国投资安全提上议事日程，让中国企业成为“安全”这一公共品的提供者。为保证员工人身安全与投资安全，中国企业依靠自身资源，雇佣安保公司提供服务，中国在非洲的私人安保业务由此迅速发展。中国企业购买的安保服务为非洲的经济特区、产业园、工业园提供了安全与秩序。中国企业还帮助非洲国家建立应急响应系统、安全预警平台，协助解决当地严峻的公共安全问题。例如，中国的云从科技与津巴布韦政府合作，为其安防、机场等提供人工智能安全系统；中兴通讯参与赞比亚“平安城市项目”，改善其城市治安，并协助尼日利亚建设国家公共安全系统；华为、海康威视等企业参与到肯尼亚的基站、智能交通和数据中心建设，降低了内罗毕居高不下的犯罪率。

▍全覆盖的中国制造与非洲制造

要建设国内统一大市场，就是要建设规则的统一。正因为各地的规则不统一，大家才会产生恶性竞争。实际上现在地方政府能用的手段越来越少，以前还有土地等很多的优势，那现在这些优势没有了。内卷的结果，使得地方债务越来越多。

建设全国统一大市场，需要推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。这是一个系统工程，需要做大量工作。它不仅要统一规则、规制，比如广东的招商和湖南的要统一起来，广州和深圳的招商规则要统一起来。还要改变对干部的考核标准，如果对干部的考核标准还是招商引资的话，那他就很难避免会动用各种方法来竞争，最终就会陷入恶性竞争。企业之间也是这样，价格战也是同一个逻辑。

新时代以来，中国在人工智能、大型民用客机、半导体等领域取得了重大突破。14亿人的工业化以及中国在前沿科技领域的成就，打破了发达国家在世界政治经济中的技术垄断。到2024年，中国制造业规模连续14年居全球第一；同时，中国具备完整的工业体系，是全球唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家。“全覆盖的中国制造”给世界带来的问题是：如果一个国家能制造几乎所有的工业品，那它是否会对全球南方的工业化构成冲击？

事实上，中国的纺织品确实一度给尼日利亚等国带来了巨大竞争压力。[15]非洲制造商抱怨来自中国的廉价产品涌入本土、挤占市场，为保护本国工业，南非等国家对中国纺织品实施进口配额。中国等东亚国家和地区的先行者优势，使非洲工业化面临更为激烈的竞争压力。但让很多人始料未及的是，本文一开始提到的最近这一轮非洲的再工业化，恰恰是在“全覆盖的中国制造”走向全球的背景下推进的。在全球南方再工业化的过程中，中国企业在竞争之外，逐渐展现出合作共赢的新面向。中国企业将全覆盖的中国制造带到全球南方，对非洲亟需的各门类制造业进行了大量投资，进而带动了非洲互补性供应商与本土熟练技工的成长。

2007年，联合国《世界投资报告》指出，在撒哈拉以南非洲，没有任何重大的国际项目直接投资制造领域。西方私人资本更是聚集在资源领域。一位尼日利亚外交官抱怨道：“西方在非洲的投资，除了石油，就是石油，不会涉足其他领域；而中国却在非洲各领域积极开拓。”在这一背景下，中国投资作为“孤勇者”推进非洲制造业发展。[16]在资源相对稀缺的埃塞俄比亚，约三分之二的中国投资流向制造业。[17]

互补性供应商往往率先出现在非洲的经济开发区、产业园与工业园。早在20世纪70年代初，利比里亚、毛里求斯和塞内加尔等国就启动了经济特区计划。在21世纪初，撒哈拉以南的非洲诸国均制定过经济特区计划。除毛里求斯外，大部分非洲的经济特区都没能取得成功，既没带动投资，也没促进就业。全覆盖的中国制造为非洲经济开发区带来了新的生机。中国在非洲多个国家建立了一系列工业园和经济开发区，例如埃塞俄比亚的“东方工业园”、尼日利亚的莱基自由贸易区和奥贡广东自由贸易区。尼日利亚的两个园区，涉及建材、陶瓷、日化、家具、五金、食品加工、农副产品加工、包装印刷材料、汽配机电产品、医药、电子等多门类行业，入驻企业逐年增多，生产类别日益多样化。

来自中国的“异邦的国家能力”对非洲制造业发展进行大规模协调，帮助非洲实现了宽领域、全方位的工业大推进，形成了完整覆盖三次技术革命时期的产业集群，培育了互补性的供应商。

首先，全覆盖的中国制造在肯尼亚、乌干达、埃塞俄比亚、加纳、尼日利亚等国投资服装、纺织等轻工业，帮助这些国家实现了进口替代。华坚鞋业于2011年开始在埃塞俄比亚生产鞋类制品，将鞋材、模具等各生产环节搬到非洲，纺织、制革、包装等上下游企业追随而至。

其次，全覆盖的中国制造在非洲投资石化、日化及钢铁产业。中石油、中石化和中海油等中国企业在较短时间内在非洲推进了很多投资项目，帮助完善当地工业生产体系。例如，以油气为支柱产业的尼日利亚，油气下游产业发展落后，炼化能力不足，燃油、汽油依赖进口。中国在当地承建的丹格特炼油厂落成后，成为非洲最大炼油厂，帮助尼日利亚实现了能源独立。类似的，在中国投资推动下，南苏丹的石油工业快速发展，已形成了体系完整、技术先进的一体化石油工业体系，摆脱了石油依赖进口的历史。中国还在尼日利亚、安哥拉等地建立日化工厂，在埃及、津巴布韦投资钢铁制造厂，在摩洛哥、肯尼亚、埃及、阿尔及利亚等国生产、组装汽车。

再次，全覆盖的中国制造还在非洲投资以信息技术为代表的新兴产业。华为于1998年进入肯尼亚，此后和中兴通讯、中国电信等企业一道，与非洲政府、当地企业密切合作，建设电信基础设施和网络。中国企业在尼日利亚、突尼斯、喀麦隆等国铺设海底光缆。2021年，在中国企业的帮助下，塞内加尔建成造价1800万美元的新国家数据中心。随着非洲本土信息通信技术发展，华为等众多中国企业还在非洲成立研发中心。越来越多的中国科技企业进入非洲，带去新兴技术，帮助非洲国家弥补“信息鸿沟”，迈向数字时代。

中国投资还为当地员工提供技能培训，带动了非洲熟练技工的成长。为克服熟练技工短缺问题，华坚鞋业于2011年从埃塞俄比亚的东方工业园招募86名工人到中国培训；2012年初，华坚鞋业在当地生产线上的雇员为600人，年底，雇员人数增加到2000人；到2013年底，进一步增加至3500人。[18]华为在内罗毕建立了培训中心，为6000多名当地电信学员提供培训课程，并与当地手机公司萨法里科姆（Safaricom）合作，与多所大学签署协议，为肯尼亚学生提供免费培训。[19]2009年，中国在埃塞俄比亚启动了职业培训课程，涵盖施工技术、建筑学、工程学、电子工程与电子学、计算机、纺织与服装等科目，并在乌干达、安哥拉等地建立了类似的职业培训中心。

全覆盖的中国制造同样拉动了非洲当地就业。随着时间推移，海外中国企业中来自中国的员工比例逐步降低，本地熟练技工日益增多。在坦桑尼亚，中国企业每雇用一名中国工人，平均就会雇用九名当地工人。[20]大规模投资带来了大量就业机会。2000~2019年，随着中国在安哥拉的投资规模持续扩大，当地失业率呈不断下降态势。[21]稳定的生产平台伴随稳定就业，为非洲稳定的技能积累提供了可能，让非洲工人在制造、模仿、维修中学习。

▍中国在非投资的“挤入效应”

中国国家资本对非洲经济发展和工业化的积极作用，不只体现为自身在非洲的经济活动，还在于其撬动了更多私企跟进，培育了非洲本土企业。换言之，中国国家资本在非洲的投资，不仅没有带来“挤出效应”，反而发挥了“挤入效应”。

首先，中国投资撬动了更多中国私企跟进。由于国家资本对外投资更具长远眼界，也有更高的风险承受能力，大量投资项目带动了更多后续投资。在国家资本的示范作用下，规模较小的国有企业和私营企业以分包商的形式进入非洲，寻找投资机会，并协助国有企业完成小型项目。例如，随着中国与卢旺达大型建设项目的启动，大量中国私企涌入卢旺达。中国建工参与卢旺达国际机场建设项目，小企业中辰建设则中标了基加利国际机场扩建项目。在电信与新兴技术领域，阿里巴巴、百度、中国电子科技、中国移动、中国电信、中国联通、海康威视和腾讯等企业纷纷涌入非洲。规模较小的私企同样表现不俗：2021年，在深圳成立的传音公司占据了非洲智能手机销售额的47%，成为非洲最大手机供应商。[22]

由于众多企业涌入，政府部门甚至难以准确估算在非的中国投资者数量。2011年，利比亚爆发武装冲突，中国政府组织大规模撤侨。在大使馆登记的中国员工大约为6000名，但最终参与撤侨的竟有3.6万人之多。2018年，中国商务部登记的在非中资企业约为3500多家，然而有研究估计，真实数字可能是正式登记数量的四倍，其中大多数是规模较小的私企。在非中国公民人数更难以估算——2020年前，在非中国公民预计最高可达200万。[23]

其次，中国投资带动了非洲本土企业成长。在轻工业领域，中国在肯尼亚的投资已推动了当地衍生企业发展。一些当地雇员在出口加工区的中国企业工作，离职后，利用自己学到的经验，创办了小型服装厂。中国企业在非洲的经济活动同样带动了本土企业家的成长。在南非，当地电信企业MTN的工程师与中兴通讯的中国同事协力合作，为当地电信市场量身定制了技术方案；并与华为展开技术合作，在南非部署先进的5G网络。随着中国在当地电信业务的不断拓展，2019年，卢旺达成立了第一家非洲本土智能手机制造厂，由卢旺达本土公司马拉集团（Mara Group）运营。早在十多年前，海尔便与英国PZ集团签订合资协议，在尼日利亚建立合资工厂，生产联合品牌的冰箱、冷柜、空调。在埃塞俄比亚，中兴通讯与当地企业亚诺拉（Janora）一道生产手机。时至今日，中国在这些国家的投资已极大提升了当地本土制造业发展。尼日利亚已出现多家本土冰箱、空调、汽车生产企业，埃塞俄比亚也已涌现多家本土手机制造商。

依靠“异邦的国家能力”，中国投资带动了更多的投资，带动了非洲本土企业成长。通过与中国的合作，非洲各国成功升级了公路、铁路、电信网络，逐步从农业向制造业转型，雄心勃勃地推进再工业化。中国对非投资不仅没有产生 “挤出效应”，反而发挥了“挤入效应”，带来更多投资机会，也让这一进程更具可持续性。

编辑 | 吴应娟