非洲的“永久战争”能否最终结束？——美国外交如何解决刚果（金）与卢旺达的冲突

——美国外交如何解决刚果（金）与卢旺达的冲突

作者：约书亚·沃克、里根·米维里和杰森·斯特恩斯

来源：美国《外交事务》杂志，2025年6月17日

编译：石志宏，扬州大学非洲研究中心教师

特朗普总统第二任期试图斡旋加沙和乌克兰的和平，但迄今收效甚微。然而，在有一个地方，美国的介入或许能带来和平：刚果（金）。自2021年11月以来，在卢旺达军队的部队、弹药、武器和外交支持下，由刚果（金）图西族人领导、旨在推翻政府的武装反叛组织M23一直在与刚果（金）政府及其盟友交战，造成数千人死亡，数百万人流离失所。M23在此过程中扩大了对于与卢旺达接壤的边境沿线农村地区和两座主要城市的控制。 

刚果（金）政府对于这场冲突的反应反而加剧了暴力：金沙萨当局将镇压反叛运动的行动外包给国际私人军事承包商，并且支持纪律涣散的武装民兵组织“瓦扎伦多（Wazalendo）”。2024年12月，由安哥拉总统若昂·洛伦索领导、得到非盟授权的和谈破裂后，卢旺达政府升级行动，提供主战火力支持M23攻占边境大城戈马（Goma，北基伍省首府）和布卡武（Bukavu，南基伍省首府），使得M23控制的领土翻倍。但到了今年3月下旬，叛军在该地区西北方向的扩张被阻止，部分原因是补给线过长，但也得益于美国和欧盟的施压。 

特朗普政府对于这场冲突的调解起初进展缓慢，但随后将刚果（金）和卢旺达拉到了一起，为让双方达成一份和平协议而重新做出努力。与卡塔尔（正在调解刚果（金）与M23）一道，美国主导了多轮刚卢谈判，试图利用美国的投资促使卢旺达撤军，并让刚果（金）恢复对其领土的控制。 

特朗普政府确实有机会促成一项历史性协议，但不能仅靠经济激励，还需对卢旺达施加大量的外交压力和实质性施压（包括政治、经济、军事等方面），同时在其非洲政策上更为一致和更聚焦。此外，美国必须让更多相关方参与和平进程：非盟、欧盟、英国和联合国都应当受到邀请，以便为结束困扰刚果（金）长达30年的暴力缔造一个可持续的解决方案。 

01  和平进程漫长曲折

自2021年底以来，这场冲突已经见证了多次和平倡议。起初，东非共同体曾试图组织金沙萨当局与各武装组织的和谈，但因金沙萨当局拒绝与M23对话，谈判于2022年破裂。随后外交活动转向从地区层面寻找方案，寻求让刚果（金）与卢旺达展开直接谈判。美国政府曾支持安哥拉主导这一努力，并在2023年12月刚果（金）大选前斡旋达成脆弱的停火协议，之后投入大量外交和情报资源监督协议的执行。 

然而，安哥拉主导的和谈于2024年12月破裂，卢旺达总统保罗·卡加梅拒绝出席和平协议签署仪式。卡加梅不是致力于和平进程，而是转而支持M23展开新一轮的攻势。尽管卢旺达公开否认支持M23，但其领导人私下辩称需要保护受迫害的刚果（金）图西族人，并镇压卢旺达反叛民兵组织“解放卢旺达民主力量”（FDLR）。但卢旺达的动机更为复杂，它最初支持M23是出于与邻国布隆迪和乌干达的竞争，而现在它从刚果（金）的不稳定中获取巨大的经济利益，如黄金、钶钽铁矿等矿产走私。 

在今年之前，卡加梅并未因支持M23而承受多少重大的后果。国际援助方和部分非洲人钦佩他在1994年的大屠杀后稳定和发展卢旺达的成就，而且卢旺达军队在非洲其他冲突区的部署为他赢得了盟友。例如，欧盟在M23叛乱的前3年里还增加了对卢援助，资助其军队在莫桑比克打击“圣战者”，并签署了重大的公私投资协议。英国也是卢旺达的坚定盟友，该国的保守党政府曾拨款3亿多美元将寻求庇护者遣送至卢旺达。 

卡加梅显然希望，一位对非洲没有多少兴趣的更具孤立主义色彩的美国总统的当选，能让他更自由地干预刚果（金）。而在实际上，特朗普迄今尚未任命新的助理国务卿负责非洲事务，国安会非洲事务团队的频繁变动也阻碍了外交努力。许多美国外交官认为，华盛顿的权力过渡促使卡加梅在2025年1月发动攻势，以在重返谈判前改变地面上的事实。 

但美国的职业外交官和公务员们持续施压，在2月份成功制裁了卡加梅的一名顶级的盟友。3月，卡塔尔政府意外介入，在安哥拉调解失败后促成卡加梅与刚果（金）总统菲利克斯·齐塞克迪自2024年2月以来的首次面对面会晤。卡塔尔对卢旺达具有重要影响力，因为它正投资数十亿美元于卢旺达国家航空公司和基加利的一个新的机场。 

过去三个月以来，卡塔尔与美国进行协调，主持了M23与金沙萨当局的多轮会谈。美国也调整策略，在4月初特朗普终于任命了一位非洲事务高级顾问——马萨德·布洛斯（Massad Boulos，特朗普女儿蒂芙尼的岳父，曾经拥有在尼日利亚的商业经验）。布洛斯已经将其很大一部分时间聚焦刚果（金）东部冲突，向特朗普强调美国在那里利益攸关。 

4月25日，刚果（金）与卢旺达外长在华盛顿签署《原则宣言》，为危机的解决搭建了一个宽泛的框架。双方承诺停止支持武装组织、尊重主权并推动经济一体化。宣言还设定了一份雄心勃勃的时间表：一周内提交和平提案草案，目标是7月初在白宫玫瑰园举行和平协议签署仪式。 

02  胡萝卜与大棒

然而，这些草案分歧巨大。美国很快意识到需要提出甚至强加自己的方案。在布洛斯指导下，国务院外交官拟定的协议轮廓显现：卢旺达将完全撤军，M23撤至戈马北部的一个小的区域；金沙萨当局将不得不协助M23转型为合法政党，帮助其战斗人员并入刚果（金）军队或复员。金沙萨当局还需要与卢旺达合作彻底消灭“解放卢旺达民主力量”民兵组织。 

美国此次干预的独特之处在于以经济利益为核心。特朗普似乎已经意识到该地区能够对美国安全和经济做出实质性的贡献，他自4月起多次公开提及这场冲突，其原因可能就在这里。刚果（金）富含关键矿产（全球最大钴、钽生产国，非洲最大产铜国），但多数资源现由中国企业开采加工。正在酝酿的这份潜在的协议旨在实现各方的实际利益，包括美国对M23控制区村庄里的一处钽矿和一处铌矿的投资。这些矿产将运往卢旺达加工，而卢旺达被告知说它能够从提炼和加工矿产中受益。 

结束这场冲突需要此类激励。自2021年以来，卢旺达已经为其在刚果（金）的干预付出巨大的鲜血和财富上的代价。据外交官和联合国报告，在过去一年里，卢旺达3.3万军人中的20%部署在刚果（金）。卢旺达的黄金出口从2021年的3.44亿美元飙升至去年的15亿美元，卢旺达否认这种增长与其在刚果（金）的各种努力有关，但联合国的一个制裁监督组连续6份报告已经显示：矿产正在被从刚果（金）东部走私至卢旺达。 

以往的美国历届政府常常强调解决刚果（金）冲突在人道主义问题上的必要性，但特朗普的“交易性外交”——该政策旨在以美国纳税人极低的代价为美国获取经济利益——可能正在其他地方碰壁，但有机会在刚果（金）奏效，而且就是在这里，他同时也有兴趣反击中国的影响力。投资于和平的潜在回报巨大（美国企业获取刚果（金）矿产或矿产供应链特权），而成本极低。 

但缔造一种持久的和平还将需要美国施加惩罚。2025年3月的事件让人们瞥见了对交战者施加更多压力能够达成的效果：北基伍省一座大型锡矿（当时由美英能源投资公司Denham Capital控股）因M23逼近停产，布洛斯对卢旺达施压促使M23撤退，4月9日该矿山宣布将复工。美国的“大棒”奏效了。 

03  施压工具多种多样

显而易见的是，卢旺达是这场冲突最近升级的主要推手，因此施压其领导人将不得不成为任何解决方案的核心。美国和其他援助者对卢旺达的杠杆还远未用尽。2023年，卢旺达从其对联合国维和行动的贡献中获得约1.6亿美元，这与该国全年的全部国防预算大致相当。尽管M23（可能包括卢旺达军队自身）今年1月在戈马杀害了联合国维和人员，但联合国迟迟未追责。2月，美国在安理会发言，再次要求联合国审查卢旺达的维和使命；安理会其他成员国也可以明确：除非卢旺达撤出刚果（金），否则不得参与维和。 

卢旺达每年还接受超10亿美元的发展援助，其最大援助方世界银行在该国拥有超40亿美元的多年期项目，大致相当于卢旺达的年度预算。这些多为基建项目，而一个导致刚果（金）数百万人流离失所、破坏当地发展的国家不应获得如此投资。2012年，世行曾因卢旺达干预刚果（金）而暂停其项目一年，促使卢旺达撤回了对M23的支持。美国可行使对世行的实际否决权，要求其再次施压。 

美国的工具箱中还有其他“法器”：国务院可加强其旅行警告并发布商业警示，这将通过打击卢旺达旅游业和外资来向卢旺达施压。自2025年1月戈马和2月布卡武沦陷后，欧盟和英国对卢旺达已经变得更具批判性——欧盟对卢高官及国防部所属炼金厂“加萨博黄金”（Gasabo Gold）实施严厉制裁，英国已经暂停部分援助。如果美国财政部效仿欧盟制裁加萨博黄金公司，将重创卢旺达的主要外汇来源。如果共和党与民主党更频繁地公开批评卢旺达在该地区的破坏性角色，或许能劝阻伊德里斯·艾尔巴（Idris Elba，英国著名演员和音乐家）、艾伦·德杰尼勒斯（Ellen DeGeneres，美国前喜剧演员、演员、电视节目主持人、作家兼制片人）等名流，以及NBA、阿森纳足球俱乐部等体育机构与卢旺达品牌合作。 

04  维护和平任重道远

M23三年多来的反叛只是刚果（金）一种多层次的冲突的一部分，该冲突已持续30多年。刚果（金）东部现在还有约100个其他武装组织，它们全部各自为种种复杂的理由而战斗。国际援助方、刚果（金）政府、跨国公司和地方精英均对冲突持久难解负有责任。刚果（金）与卢旺达达成的协议，将只会是一个必定更为漫长的和平进程当中的第一步。 

在此之前，国际社会各方已经对刚果（金）的和平进行了大规模的投入。2002年，援助方的一致施压以及南非和联合国的领导，促使一份全面和平协议的诞生，该协议让这个国家得以统一，13万名士兵复员，并带来了一部新的宪法和选举。但该进程的雄心迅速萎缩：缺乏任何严肃的过渡司法（transitional justice，在政治体制转型期间，为解决过去冲突中所犯罪行和人权侵犯问题而采取的一系列司法和非司法措施）项目，没有任何足够的土地改革项目来应对农村贫困和不平等，刚果（金）图西族人被污名化的问题（当前冲突诱因之一）从未解决。最关键的是，刚果（金）安全机构的腐败和分裂从未根治，导致其领导人在面对各种威胁时与暴力组织结盟。 

但与M23有关的这场危机是目前该地区最严重的。卢旺达军队必须撤出刚果（金）东部，以便为更广泛的必要的和平进程创造条件。在理想的情况下，联合国（凭借其缔造和平的经验）和非盟（联合国希望将维和行动下放给这个地区组织）应主导这一进程，监督停火并推动解除武装、复员和重返社会。 

为国家真正实现和平需要来自齐塞克迪的勇气：他必须对“解放卢旺达民主力量”采取军事行动，解决刚果（金）图西族人的各种不满，并让数十万难民返回家园。数万战斗人员需要被复员。如果M23撤至戈马北部，联合国和各种地区组织或许需要部署一支隔离部队，以缓解卢旺达的安全担忧和防止局势再度升级。 

区域经济一体化构成另一种挑战。为防止卢旺达再次入侵，和平进程需让地区各国投入于其邻国的稳定。这一目的能够通过鼓励联合经济项目来达到，比如美国政府已经设想，作为和平计划一部分，在鲁齐齐河（Ruzizi）上建设一座水电大坝。该大坝将成为布隆迪、刚果（金）和卢旺达共管的第三座，这也将表明合作是可能的。振兴“大湖国家开发银行”可为跨境贸易提供税收优惠，为各种联合项目提供资金——该银行于1977年成立，但因管理不善和资金短缺在1990年代衰落。两国还有许多其他可以合作的领域：刚果（金）富产木材、咖啡、可可和矿产，而卢旺达能提供一个安全而稳定的（尽管是威权的）商业运营环境。 

目前和平进程的结构也有问题。卡塔尔主持的金沙萨当局与M23的会谈仍在继续，美国则担任刚果（金）—卢旺达的调解人。但卡塔尔和美国都无法单打独斗。美国将不得不联合欧盟、英国和非盟共同对双方施压。 

这场冲突是能够得到解决的，而华盛顿当局现在走在正确的轨道上。但如果要巩固其任何成果，美国必须投入其迄今回避的多边主义。“美国优先”与国际合作——自利与人道主义——未必是相互排斥的。 

    欧盟模式是建立同盟国的良好方式，抱团取暖将是未来主要的发展模式，单打独斗将会很难获得胜利，中国应该未雨绸缪，及早进行布局。